2014年教育改革,中考制度的发展历程、现实困境与改革路向

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　　中考制度的发展历程、现实困境与改革路向

　　任建英 沈丹丹

　　摘要：作为基础教育改革的重要组成部分，中考改革不仅深刻影响着义务教育阶段课程教学改革的实施及效果，也对高中阶段考试招生和学生培养具有直接影响。新中国成立以来，为适应我国不同教育发展阶段的特点和要求，中考从科目设置、命题、招生、综合评价等方面历经多轮调整，制度日趋完善，但仍存在“唯分数”、变相掐尖、刷题倾向较为明显等问题。基于新时代基础教育改革所面临的新形势、新要求，中考改革应科学规划考试科目并合理设置难度，增加考试供给，丰富招生方式，强化命题素养导向，推进高中学校转型。

　　关键词：中考改革；考试命题；招生方式；综合素质评价；特色化高中

　　初中学业水平考试（以下简称中考）作为我国基础教育阶段承上启下的关键性考试，影响因素多、涉及面广、关注程度高，不仅影响着基础教育的基本方向和质量，而且关乎教育公平与社会公平。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确指出，各级党委和政府要树立科学的教育评价导向，防止和纠正分数至上等偏差，有序推进中考改革，加快扩大优质高中招生指标到校，开展均衡派位招生试点[1]。这些要求为今后一段时期的中考改革指明了方向和重点。为了有效落实这些理念、目标和要求，有必要准确把握中考制度改革与发展的历史脉络，立足当下分析问题困局，有针对性地提出改革策略。

　　一、中考制度的发展历程与阶段特征

　　中考是连接义务教育与高中阶段教育的关键环节，其改革历程是我国教育理念转变与政策调整的一个缩影。结合国家重大政策与事件[2]，中考制度的改革发展可以划分为以下四个阶段。

　　（一） 制度确立与规范阶段（1949—1965年）

　　新中国成立初期，百废待兴，国民文化素质总体不高，通过考试制度的建立健全来引导教育走上正轨、稳步发展是一个重要策略。为构建适应社会主义建设需要的教育体系，政务院于1951年颁布《关于改革学制的决定》，明确提出初级中学招收小学毕业生或具有同等学历者，入学年龄以12足岁为标准；毕业后，得经过考试升入高级中学或其他同等的中等专业学校[3]。这份文件标志着新中国中考制度的正式确立。此后，教育部先后颁布了一系列文件，对高中招生考试的科目、时间、组织方式、命题原则、报考资格、招生方式、体检要求、录取原则等进行全面规范，涵盖了从考试组织到录取的各个环节[4]，为中考制度的规范发展奠定了基础。

　　（二） 恢复与发展阶段（1978—1992年）

　　“文化大革命”期间，新中国成立初期的教育路线和方针遭到全面否定，中考制度也未能幸免。1978年，教育部颁布的《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》明确提出，初中、高中新生入学需考试，要严格执行升级、留级制度，成绩合格者颁发毕业证书[5]。这标志着“文革”后中考制度的重新恢复。此时，我国高中教育资源短缺，学生要通过激烈竞争升入高中学校。为纾解这一现象，教育部出台一系列政策推进中考改革。针对片面追求升学率问题，教育部于1983年出台有关文件，重新阐述教育方针，要求处理好重点中学与一般中学的关系，要求学校调整课程设置、减少考试科目、规范考试内容，并明确考试题目不应超出教学大纲、教科书规定[6]。针对考试管理权限问题，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，基础教育管理权属于地方，实行分级管理[7]；1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》明确将中考中招权限逐步下放到省市或地县一级，其中，考试科目的设置、计分办法、命题、审题和阅卷等由各地市自行决定或组织[8]。这些措施有效地促进了中考制度的持续完善与发展。

　　（三） 全面改革阶段（1993—2011年）

　　在推进教育改革过程中，重知识、轻能力的问题日益凸显，不能满足国家发展对人才的要求。为有效应对这一困境，我国大力提倡素质教育，并在招生录取中尝试破除“唯分数”倾向。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，明确指出中小学要由应试教育转向全面提高国民素质的轨道[9]，开启了从应试教育向素质教育迈进的新阶段。20世纪末至21世纪初，国家多次印发关于教育改革的政策性文件，改革内容涉及探索“两考合一”、减少考试科目、改进命题导向、依标命题、丰富考试方式、试行综合评价以及名额分配等招生方式[10-12]。2004年，依据《全国基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，率先在17个国家课程改革实验区推进初中毕业考试与普通高中招生制度改革[13]。这次中考改革试点从管理体制、考试实施、科目设置、成绩报告方式、综合素质评价、高中录取模式等多方面进行探索，取得了积极成效，但同时也存在加重学生负担、招生复杂化、综合素质评价公平性受到质疑等问题[14]。这一时期的探索触及了中考改革的各个方面，积累了丰富经验。

　　（四） 攻坚深化阶段（2012年至今）

　　党的十八大以来，党中央、国务院更加重视考试招生改革，将其作为改良教育特别是义务教育生态的重要举措。2014年印发的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确提出改进高中阶段学校考试招生方式，实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法[15]。2016年，教育部印发《关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革指导意见》，从施行初中学业水平考试制度、加强综合素质评价结果使用、改革招生录取办法、完善自主招生政策、加强考试招生管理等五个方面着力，标志着新一轮中考改革的正式启动[16]。为了更好地指导全国各地在省域范围内全面落实此轮中考改革要求，教育部专门成立中考改革专家工作组，指导各地积极稳妥推进改革。为整体提升命题质量，2018年教育部专门部署了推进中考命题评估工作，有力支撑和促进各地命题管理规范化及命题质量提升。

　　近年来，招考政策更加全面、考试科目设置更加合理、综合素质评价制度更加完善、招生录取方式更加多样[17]。然而，这一时期的改革效果尚未达到预期，特别是在通过命题改革引导和转变育人方式、通过改进学生过程评价和综合评价机制以破解“唯分数”的顽瘴痼疾等方面，仍然任重道远。2024年，教育部召开全国中考改革座谈会，在全国范围内遴选确定了若干地市作为新一轮中考改革试点地区，并逐步扩大试点范围，扎实推进教育评价改革。

　　二、当前中考改革面临的现实困境

　　历经70余年的探索与发展，中考在制度完善、理念更新、贯彻实施等方面不断谋求新发展，也取得较大进步。然而，面对我国基础教育发展的新形势、新要求，尤其是发展学生核心素养、有效减轻学生学业负担、减缓教育内卷和焦虑等，中考改革面临一系列理论和实践问题。

　　（一） 考试科目的削减与成绩报告缺乏科学共识

　　为了减轻学生学业压力，减少考试次数、减少计入总分的考试科目等成为中考改革的主要举措，但这些举措并未得到民众的广泛认同，改革效果并不理想。在减少考试科目方面，一些省份将化学、历史、地理、生物等学科设置为考查科目（往往以等级呈现，作为招生录取的参考），由此导致这些科目的重要性大为削弱，并造成两个结果。首先，在中小学教育阶段普遍存在“考什么学什么”的教情基础上，被确定为考查科目的学科教学得不到学校应有的重视，由此可能导致学生基础薄弱，并在高中阶段选学选考科目时造成实际空间受限。其次，在当前重视科学教育的背景下，化学改为考查科目饱受争议；对于“3+1+2”高考模式（语数外+物理/历史+2个选考科目）的省份，历史科目的“退出”可能导致学生人文学科学习的群体性削弱。此外，对于纳入招生录取的主要科目，一些地区在成绩等级呈现方面进行了积极探索，但迫于社会对中考分数转化为等级的科学性的质疑、家长对考试原始分代表公平性的朴素认知及诉求等压力，又将成绩报告逐步从等级分改回原始分。这反映了目前社会公众普遍存在的一种根深蒂固的观念，即只有卷面分数才是体现教育公平的唯一指标。然而，这种观念需要逐步加以扭转，否则无法真正改变中考面临的现实问题[18]。

　　（二） 命题改革的推行存在技术瓶颈

　　当前，我国各地中考试卷中单纯考查知识记忆类的试题占比已明显降低，但试卷结构仍呈现固化特征[19]。现阶段的中考试卷中仍普遍存在对学生解题速度和应试技巧的考查，统一的标准答案仍占据主导地位，因此学生可以通过重复性、机械化的刷题提升考试成绩。此外，过度依赖题海战术和重复练习，已经成为导致学生思维僵化、学业内卷及心理压力增大的主要原因。为解决这一问题，各地积极探索提升试题的开放性、探究性和综合性，这些试题不仅给予学生充分的思维空间，也有利于综合考查学生解决真实问题的表现；然而，新题型的评分标准和细则在科学性方面面临挑战。对此，需要更为专业的命题人员和阅卷人员，也需要投入更多时间和人力成本，这些都成为命题改革的瓶颈所在。

　　（三） 招生方式单一且存在偏差

　　由于社会对综合素质评价信度和效度的普遍担忧，以初中学业水平考试成绩为主、参考综合素质评价的高中学校考试招生录取模式并未得到有效落实。有些地方甚至将综合素质评价从全面记录、评价学生综合表现窄化为一种道德评判，提出只要学生在校期间无记过处分就可以获得满分。

　　在当前高中招生体系中，各地主要采用统一招生和指标到校相结合的录取方式，部分地区积极推进了自主招生模式。其中，指标到校已经成为高中学校，特别是优质高中招生的重要途径，但在实际执行中存在两种典型情况。其一，部分地区对指标到校学生的中考成绩要求较高，由此导致部分教育质量相对薄弱的初中学校难以完成分配名额，最终实际录取结果与依据统考成绩录取结果差异不大，背离了政策初衷。其二，部分地区将普通高中最低控制线作为指标生录取条件，由此导致同一所优质高中录取学生的成绩差距明显，甚至达到100分以上。这不仅给高中教学组织带来难度，也对低分录取学生的学习适应性和心理发展带来双重挑战[20]。此外，指标到校政策在一定程度上还可能引发新的教育问题。例如，部分优质初中学校的中等水平学生认为即使在名校初中就读也未必能上优质高中[21]，因此普遍缺乏前进动力，而薄弱初中学校的部分学生则干脆选择“躺平”。

　　目前，自主招生主要在一些优质高中或具有艺术、体育特色的高中小范围开展，招生比例一般控制在5%~15%区间。总体来说，各地教育行政部门对自主招生均持谨慎态度，主要原因在于部分学校将其演变为“掐尖”（尤其是在数学、科技等领域），打着自主招生的幌子给所谓的“清北班”“实验班”等变相筛选高分学生[22]。值得注意的是，一些高中学校在特长生培养过程中过于侧重竞赛学习和技能训练，而并未真正构建以系统认知、探索能力、科学思维及创新精神为核心素养的课程体系，难以担负科技创新人才培养的责任。

　　（四） 高中特色化发展的理论与实践欠缺

　　促进学生全面而有个性的发展是高中教育阶段的核心目标，优质特色是新阶段高中学校发展的核心要求。中考改革是一项系统工程，其中一个重要目标就是通过自主招生、成绩要求设置等招生手段发现和识别具有特定发展潜质的学生，而这些学生的培养需要高中特色化发展的配套支持。因而，高中教育发展与中考招生依据和方式具有内在的紧密关联。要想实现学生个性化成长，需要先厘清两大核心依托，即高中学校特色化发展与全面高质量课程供给。二者各有局限：前者易使学生局限于学校既定特色体系内，选择空间受限；后者对学校综合办学能力要求偏高，实操难度较大。

　　深层来看，这两者都指向了三个问题：其一，高中特色化的核心内涵是什么？特色聚焦哪些办学维度，具有绝对性还是相对性？其二，学校特色化的具体体现是什么？是某一特定育人体系（如科技、艺术领域，涵盖课程、教学、社团、制度等）的专项特色，还是学校整体办学特色？其三，特色学校的评判标准如何确定？虽可结合学校历史积淀、课程建设、师资水平、资源配置等维度考量，但放眼国际，多数国家高中的人文、科技、艺术等发展倾向并无明确界限，多呈现“大特色”“大倾向”特征，如不少发达国家仅将高中划分为学术性与职业性两类，并未作更细的专项区分。从现实办学逻辑看，学校办学水平往往具有整体性，优质学校多呈现全方位优质态势，薄弱学校则易存在系统性短板。基于此，当前亟须明确学校特色的核心内涵、梳理科学发展路径，提供系统理论指引与可落地的实践方案，以期为各地高中办学提供明确指导。

　　三、中考改革发展建议

　　中考是我国考试评价体系的重要部分，党中央、国务院已经对教育发展新形势下的中考改革作出了重要部署。同时，一些国家也在不断通过改革高中学校招生制度来激发整个教育体系的生机与活力，主要呈现为四个总体特点，包括考试科目体现不同学科领域之间的平衡，丰富考试供给并与课程设置相一致，提升学生过程性评价在升入高中阶段学校中的作用，优化升学招生体制机制等。

　　通过系统总结与研究发现，当学生的过程性评价能够充分有效实施，足以支撑高中学校招生需要，或区域内高中教育得以相对充足、均衡、优质发展时，中考的选拔功能就可以大大弱化，但其监测区域义务教育质量的功能却可以独立存在并具一定现实需要。在此基础上，如果这种监测功能也非必需，正如小升初考试的取消，那么中考可以适时退出历史舞台。然而，这还有很长的路要走，需要总体谋划并基于现实情况进行改革。结合教育强国建设发展需要，中考改革未来一段时期内应从如下六个方面展开。

　　（一） 科学规划考试科目，合理设置考试难度

　　适当减少考试科目有利于减轻初中学生负担，但不是简单做减法[23]，可以从以下三个角度进行考虑和改进。一是合理对待不计入考试总分的科目，学校不能随意减少课时、降低投入，所有科目任课教师应该享受同样的待遇与机会。二是可将物理、化学、生物、历史、道德与法治、地理同等对待，考试科目只包括语数外等基础学科。这种设计不仅不会造成学生高中选考的选择性偏颇，还会进一步减轻学生备考负担。三是协同推进课程深度改革，强化初中综合性课程，包括综合科学科目和综合社会科目。然而，我国综合课程改革还面临复杂环境，尚需进一步论证以处理好“分”与“合”的关系[24]。考试分数报告方面，应坚持等级赋分的改革方向，虽可能引发成绩扎堆、增加招生难度等问题，但可以规避分分必争的导向，且更加符合测量学、评价学中分数比较的科学性要求。此外，在高中招生过程中，可以尝试不同学科设置独立的等级分数要求，以期与高中多样化发展相协调。

　　目前，综合素质评价尚未充分落地，中考还需要承担甄别学生个性与发展倾向的功能，故各学科考试难度不宜过低，仍要兼顾“两考合一”与依标命题。此外，学生的压力核心并非全部源于考试难度，试题导向、成绩报告方式和使用方式等都会给学生带来压力。例如，试题要求学生解决真实问题，如果与学生日常学习方式和过程不一致，便会导致难度增加。因此，难度需辩证对待。

　　（二） 探索增加考试供给，提升中考的多样性和灵活性

　　不同命题导向的考试可以检测不同的能力和潜质，灵活的考试组织形式则更符合学生不同的个性特点和发展路径需要。例如，英国GCSE考试大部分科目均设置了基础卷和高级卷（科学考试提供科学综合考试以及物理、化学和生物的分科考试）以增加区分度[25]；美国的中学入学考试SSAT和私立学校入学考试ISEE均会多次、灵活安排标准化考试，其中SSAT考试一年举行8次，ISEE考试一年举行3次[25]；日本公立高中入学学力测试有难度分级，试题可分为知识领域和应用领域两大类[26]；新加坡将中学母语、英语、数学、科学和人文学科课程分为G1、G2、G3三个等级[27]，并按等级实施不同难度的考试。由此可知，规范中考并不意味着一张卷、一个难度、一个分数，而是可以提供更多类型的考试选择。这样做不仅可以敦促学校丰富课程教学供给，而且可以更加系统地识别和培养学生，有效满足不同类型高中学校的招生要求。

　　（三） 丰富和优化招生方式

　　结合区域教育实际，应积极优化指标到校招生方式，探索均衡派位、登记入学、自主招生、划片招生等多元入学方式，同时尝试压缩统一考试招生比例。杨烁等指出，指标到校应合理把控指标比例及分配方式[28]。赵景辉等提出应结合高中办学水平动态调整，兼顾机会均等与激励导向[29]。因此，在指标到校招生方式中，招生比例和分数要求不宜走极端，应契合学校和学生发展水平与规律，引导学生及家长结合自身特长理性选择适配学校。在均衡派位方面，高中教育均衡地区可直接推行此方法，但在高中教育等级化差异明显的地区，应保障成绩等级与招生要求合理匹配。对于学校体量较大的区域而言，可明确不同层次高中等级要求，采用“先分层、再分层实施”的策略推进；对于学校体量较小的区域而言，可以通过行政引导逐步实现学校的相对均衡发展。

　　在自主招生方面，真正的价值在于发现和培养学生对某一领域的兴趣和特长，而非简单地以升入更好的学校为目标。以科技类自主招生为例，如果高中阶段教育能正确认识并科学设计这类学生的培养路径，着眼学生未来科技生涯发展，而非仅仅升入高校这一阶段性结果，自主招生应成为更重要的招生方式。具体到基础教育阶段，学校应着力培养学生科学的思维与行为方式、增进其对科技的认识与热爱，也即为所有学生提供科学素养发展的沃土，以育为主，储能为重，让真正的未来科技人才在学习过程中脱颖而出。

　　（四） 加强综合素质评价实施与结果使用

　　从学生科学发展来看，只将结果性评价作为学生获取更好学习机会的依据的做法并不合理。目前，增加过程性评价在招生依据中的占比已经成为国际教育评价改革的趋势，尤其是发达国家，普遍在高中录取中将学生过程性发展纳入其中并占有较高比例。例如，英国在高中录取中的过程性评价约占20%~30%[30]，法国占比约为50%[31]，日本公立学校第一批次录取中的过程性评价占30%，第二批次占比为40%或50%[25]；此外，芬兰、韩国完全根据学生过程性评价情况决定高中录取结果[32-33]。由此可见，有必要将过程性评价要素有机融入高中录取依据。

　　鉴于我国学生规模庞大、优质高中资源稀缺、校际等级分化明显，以及群众对教育公平的强烈诉求，中考分数将长期作为招生录取的主要依据，但评价改革已势在必行。中考改革的关键在于用好综合素质评价，实现过程性评价与结果性评价相互印证、有机融合[34]。为此，应进一步优化评价指标，对于信度、效度可保障且有佐证材料支撑的指标，如学业水平、艺术素养等，应进一步强化激励与导向作用；同时，思想品德等指标应以底线达标评价为主，不宜设置区分度。在结果使用方面，目前比较理想的方式是逐步提高综合素质评价分值权重，缩小其与学业成绩的差距，该方法既能推动育人质量提升，又符合教育规律。

　　（五） 强化考试命题素养导向，探索数智赋能考试评卷

　　素养导向的中考命题可从两方面推进：一是保障学生充足的考试时长，试题数量无须过多，应预留充足的思考空间；二是优化试题任务设计，聚焦真实问题解决，涵盖学科理论与实践层面。杨向东曾指出，若情境化任务可考查学生特定领域知识、方法与观念的整合重组，以及严谨探究能力与创新解题能力，即便未严格复刻现实生活情境，亦可认定为真实问题[35]。由此可知，这类问题多呈开放劣构特征，学生在日常学习中应注重探究知识来源、现实应用场景及实操难点，着力提升思维品质、创新能力与多维度解决实际问题的能力。

　　高质量开放试题虽能综合考查学生核心素养，但因任务开放，答案的标准化与唯一性被打破，学生作答边界模糊，因此其多样过程与结果更需要依托科学的评分标准和评价技术。随着数字化和人工智能的快速发展，智能技术为高效评阅卷提供了可能。当前，关键任务是训练考试阅卷大模型，通过持续的人机交互提升智能阅卷的信度与效度；阅卷人员除了制定兼具包容性、灵活性与区分度的评分标准外，还应引导机器捕捉学生的解题过程与思维要点，分析核心素养（尤其思维与创新能力）发展水平[36]。

　　（六） 推进高中学校优质特色转型

　　受升学竞争与压力影响，学生选择高中时很少仅依据自身特长，而是更注重学校的高考升学情况。因此，推动高中教育多元化发展，首先要保障高中教育相对均衡发展，其次要引导学校打造优势错位发展，而非简单地贴上特色标签。长远来看，我国也应探索“大特色、多特色”视角的特色化高中发展路径。针对职业型高中，保障其健康发展的关键是优化职业教育学生的多样化选择和就业出口，这也是推进职业学校及综合高中建设的核心问题。例如，浙江民营实体经济发达，职业教育毕业生薪资可观，社会对职业教育的认知与态度逐步转变，相当一部分家长不再执着于上普通高中。另外，普通高中的发展重点是结合本校学生实际丰富课程供给与人才培养路径，最大限度地保障每位学生获得适合自身需求的发展空间，避免陷入“升学率“”清北率”的盲目攀比。

　　面向未来，中考改革应以更科学的科目设置、更合理的评价方式、更多元的招生机制构建起公平且高质量的招考服务体系，引导中考制度与教学方式、育人方式变革深度融合，从而实现基础教育早日走上学生核心素养培养轨道，为教育强国建设筑牢根基。

　　（参考文献 略）

　　（本文首次发表在《中国考试》2025年第12期）