唐塔飞燕：农民专业合作社税费监管研究报告

　　一、引言

　　农民专业合作社作为新时代农业发展的重要组织形式，在促进农业现代化、增加农民收入、推动乡村振兴等方面发挥着不可替代的作用。随着2017年修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》于2018年7月1日正式实施，我国农民专业合作社进入了规范发展的新阶段 。截至2025年，全国农民专业合作社数量已超过220万家，覆盖了种植、养殖、农机服务、农产品加工等多个领域，成为推动农业产业化经营的重要力量。

　　然而，在农民专业合作社快速发展的同时，其税费监管也面临着诸多挑战。一方面，国家为支持农民专业合作社发展出台了一系列税收优惠政策，包括增值税免征、企业所得税减免等 ；另一方面，由于农民专业合作社具有"数量多、规模小、财务核算不规范"的特点，加之监管体系尚不完善，导致在实际执行过程中出现了政策理解偏差、监管标准不一、执法风险加大等问题 。特别是近年来，一些不法分子利用农民专业合作社税收优惠政策进行虚开发票、骗税等违法犯罪活动，涉案金额动辄上亿元，严重扰乱了税收征管秩序 。

　　在此背景下，加强农民专业合作社税费监管，既是维护税收公平正义的需要，也是促进农民专业合作社健康有序发展的必然要求。本报告将从政策法规现状分析入手，深入剖析执行难点，通过典型案例研究和国外经验借鉴，提出优化农民专业合作社税费监管的系统性建议，为相关部门决策提供参考。

　　二、农民专业合作社税费监管政策法规现状分析

　　（一）国家层面法律法规体系

　　我国农民专业合作社税费监管的法律体系以《中华人民共和国农民专业合作社法》为核心，配套《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国企业所得税法》等相关法律法规构建而成。

　　2017年12月27日，第十二届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了修订后的《农民专业合作社法》，自2018年7月1日起施行 。新法在税收相关规定方面进行了重要完善，第三十九条明确规定："农民专业合作社应当按照国务院财政部门制定的财务会计制度进行财务管理和会计核算"。这一规定为规范农民专业合作社财务行为、加强税费监管提供了法律依据。

　　在税收征管方面，《税收征收管理法》及其实施细则对农民专业合作社的税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查等作出了一般性规定。同时，针对农民专业合作社的特殊性，财政部、国家税务总局制定了专门的税收优惠政策。2008年，财政部、国家税务总局发布《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税〔2008〕81号），明确了农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品免征增值税、向本社成员销售农资免征增值税、与本社成员签订的购销合同免征印花税等优惠政策。

　　近年来，随着税收制度改革的深入推进，相关政策也在不断调整完善。2017年，财政部、国家税务总局发布《关于简并增值税税率有关政策的通知》（财税〔2017〕37号），将农产品增值税税率从13%调整为11%，2019年进一步调整为9% 。2023年，财政部、税务总局发布《关于增值税小规模纳税人减免增值税政策的公告》，规定自2023年1月1日至2027年12月31日，对月销售额10万元以下的增值税小规模纳税人免征增值税。

　　（二）税收优惠政策体系

　　我国农民专业合作社税收优惠政策体系主要包括以下几个方面：

　　1.增值税优惠政策是最主要的税收优惠。根据财税〔2008〕81号文件规定，农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税；向本社成员销售的农膜、种子、种苗、农药、农机等农资产品，免征增值税 。增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按农产品买价和9%的扣除率计算抵扣进项税额，用于生产或委托加工13%税率货物的，按10%的扣除率计算抵扣进项税额 。

　　2.企业所得税优惠政策方面，农民专业合作社从事农、林、牧、渔业项目的所得，可以免征、减征企业所得税。具体而言，从事蔬菜、谷物、薯类、油料、豆类、棉花、麻类、糖料、水果、坚果的种植，农作物新品种选育，中药材种植，林木培育和种植，牲畜、家禽饲养，林产品采集，灌溉、农产品初加工、兽医、农技推广、农机作业和维修等农、林、牧、渔服务业项目的所得，免征企业所得税；从事花卉、茶以及其他饮料作物和香料作物的种植，海水养殖、内陆养殖项目的所得，减半征收企业所得税 。

　　3.印花税优惠政策规定，农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同免征印花税。此外，自2023年1月1日至2027年12月31日，对增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户减半征收印花税（不含证券交易印花税）。

　　4.其他税费优惠还包括：直接用于农、林、牧、渔业的生产用地免征城镇土地使用税；农村集体经济组织股份合作制改革免征契税；农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治免征增值税等。

　　（三）监管标准与要求

　　农民专业合作社税费监管标准主要体现在以下几个方面：

　　1.税务登记管理要求农民专业合作社自领取营业执照之日起30日内，向税务机关申报办理税务登记。税务机关对其经营地址、经营范围等进行确认，并同步收集全部社员的土地面积、种植养殖信息，建立合作社信息台账，全面掌握其生产规模、生产能力 。

　　2.纳税申报管理方面，农民专业合作社应当按照规定的期限办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。对于享受税收优惠政策的项目，需要单独核算并报送相关证明材料。

　　3.发票管理是税费监管的重点环节。农民专业合作社销售免税农产品，应开具农产品销售发票；向本社成员销售农资产品，应开具增值税专用发票或普通发票。税务机关要求合作社将社员自产和非自产分开核算，对自产农产品开具农产品免税发票，非自产农产品开具征税发票。

　　4.财务核算要求方面，根据《农民专业合作社财务制度（征求意见稿）》，合作社应当为每个成员设立成员账户，记载成员与本社的交易量（额）、本社对该成员的盈余返还和剩余盈余分配情况。合作社接受成员货币资金以及实物、知识产权、土地经营权、林权等非货币财产作价出资，应当按照有关规定和合作社章程规定进行评估作价，确认成员出资，计入成员账户。

　　（四）地方实施细则与创新实践

　　在国家统一政策框架下，各地结合实际情况制定了相应的实施细则和创新措施。

　　1.江苏省在农民专业合作社税费监管方面走在全国前列。常州市金坛区税务局构建了"构建促进农民专业合作社健康发展的税收管理机制"，通过约谈、实地走访了解合作社生产经营流程，全面梳理涉农税收政策、编制业务手册、制作培训材料、开展内外部涉农政策培训，避免因对政策理解和掌握不一致导致的过度执法或随意执法。

　　2.黑龙江省税务部门通过官方网站发布农民专业合作社政策汇编，包含销售自产农产品免征增值税、从事农林牧渔业项目减免企业所得税、农民专业合作社申报纳税制度要求等20项实务政策汇编及业务指南，供基层一线税务干部和合作社纳税人使用 。

　　3.湖南省临澧县税务局聚焦农业合作社这一关键群体，通过政策精准推送、服务创新升级、风险全程防控等一系列举措，引导辖区内农业合作社合理经营与合规发展。充分运用税收大数据，对涉农优惠政策进行系统梳理与分类，形成了清晰明了的政策清单 。

　　4.甘肃省在数字化监管方面进行了有益探索。武威市凉州区税务局通过大数据平台分析比对，发现合作社填写纳税申报表时未按规定将应税货物和服务与免税的货物和服务分开核算及计税的风险疑点，及时进行电话提醒 。

　　5.宁夏回族自治区利通区税务局针对农村经济合作社普遍存在"经营规模小、财务基础弱、内控机制缺"等管理痛点，制定涵盖收入核算、成本归集、发票管理等方面的"合规体检指标"，通过数智系统全量分析，生成"税务风险体检报告"，并通过税企交流群精准推送风险提醒 。

　　三、农民专业合作社税费监管执行难点与挑战

　　（一）监管主体职责界定不清

　　当前农民专业合作社税费监管涉及多个部门，但各部门职责边界模糊，存在多头管理、监管真空等问题。农业农村部门负责农民专业合作社的登记注册和日常指导，税务部门负责税收征管，市场监管部门负责营业执照管理，财政部门负责相关补贴政策的制定和执行。然而，在实际工作中，这些部门之间缺乏有效的协调机制，导致监管职责不清、推诿扯皮现象时有发生。

　　1.以税务登记为例，部分农民专业合作社在市场监管部门注册登记后，未及时到税务部门办理税务登记，处于无证经营状态。据调研，有相当一部分合作社未及时到主管税务机关办理税务登记，不利于规范经营 。这种情况的出现，与各部门信息共享不及时、监管衔接不到位密切相关。

　　2.在税收优惠政策的认定和执行方面，农业农村部门认定的合作社资格与税务部门的税收优惠认定标准存在差异，导致部分符合条件的合作社无法及时享受优惠政策，或者不符合条件的合作社违规享受优惠。

　　（二）监管标准不统一与执法风险

　　由于缺乏针对农民专业合作社的统一征管办法，各地在税费监管中执行标准不一，执法风险较大。

　　1.政策理解偏差导致执法标准不统一。不同地区、不同税务人员对税收政策的理解和掌握存在差异，导致在实际执法中出现"同案不同判"的现象。例如，对于"农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品"这一免税条件，有的地方严格要求必须是本社成员直接生产的产品，有的地方则将成员的家庭生产也纳入其中，标准不一 。

　　2.审核标准不明确增加了执法风险。税务机关在审核过程中，由于缺乏明确统一的审核标准，不同地区、不同税务人员的审核尺度存在差异，导致部分合作社的税收优惠申请审批时间过长，甚至因资料问题无法顺利享受优惠政策 。同时，由于政策规定不明确，使得一线税收管理员实际对农民专业合作社的日常监管大多限于催报催缴，而信息采集、纳税评估、日常监管等一些监控手段往往不能真正开展实施 。

　　3.虚开发票风险防控难度大。部分不法分子利用农民专业合作社税收优惠政策进行虚开发票等违法犯罪活动，给税务机关带来了巨大的执法风险。例如，2021年至2023年，贵州博方民族药业开发有限公司通过虚假注册农民专业合作社，在无真实货物交易的情况下，骗享涉农税收优惠，让合作社为其开具农产品销售发票295份，金额2509.60万元，其中281份发票虚抵增值税进项税额232.83万元 。

　　（三）信息化监管手段不足

　　信息化程度低是制约农民专业合作社税费监管效能提升的重要因素。

　　1.信息系统建设滞后。目前，大多数地区的农民专业合作社税费监管仍停留在传统的手工操作阶段，缺乏统一的信息化管理平台。税务机关难以实时掌握合作社的生产经营状况、成员信息、交易情况等关键数据，监管效率低下。

　　2.数据共享机制不健全。农业农村、税务、市场监管、财政等部门之间缺乏有效的数据共享机制，各部门掌握的信息无法及时互通，形成了"信息孤岛"。例如，税务部门无法及时获取合作社的成员变更信息、土地流转信息等，影响了税收征管的准确性。

　　3.风险识别能力不足。由于缺乏大数据分析等现代化监管手段，税务机关难以及时发现合作社的涉税风险。部分合作社存在虚开发票、虚报免税产品数量等问题，但由于监管手段落后，难以及时发现和查处。

　　（四）基层执法能力薄弱

　　基层税务部门在农民专业合作社税费监管中面临着人员不足、业务能力不强、工作压力大等问题。

　　1.人员配备不足。随着农民专业合作社数量的快速增长，基层税务部门的征管任务日益繁重。以山西省A县为例，截至2017年底，该县农民专业合作社在税务机关共登记168户，而基层税务部门负责合作社税收管理的人员仅有几名，人均管理几十户，监管力量严重不足 。

　　2.业务能力有待提升。农民专业合作社税费监管涉及农业生产、财务会计、税收政策等多个领域，对税务人员的综合素质要求较高。但目前基层税务人员普遍缺乏农业专业知识，对农民专业合作社的生产经营特点了解不够，在实际工作中难以准确判断业务真实性。

　　3.培训体系不完善。虽然近年来各级税务部门加强了对基层人员的培训，但针对农民专业合作社税费监管的专门培训仍然不足。基层税务人员对最新的税收政策、监管要求等了解不及时，影响了监管质量。

　　（五）合作社自身管理不规范

　　农民专业合作社自身管理不规范是导致税费监管困难的内在原因。

　　1.财务核算不健全。大多数农民专业合作社存在财务核算不规范的问题，主要表现为：账簿设置简单，部分没有设置专门会计；会计核算不规范，收入和费用的确认、计量不准确；成员账户设置不规范，无法准确反映成员与合作社的交易情况；凭证管理混乱，原始凭证不合法、不完整。

　　2.成员管理松散。部分合作社存在成员身份造假、成员与合作社关系不清晰等问题。一些合作社为了享受税收优惠，将非本社成员的产品也纳入免税范围。还有一些合作社成员流动性大，税务机关难以准确掌握成员信息。

　　3.纳税意识淡薄。由于农民专业合作社成员大多为农民，文化水平和财务管理能力有限，对税收政策了解不够，纳税意识淡薄 。部分成员认为享受免税政策是理所当然的，不了解免税的条件和要求，甚至存在故意隐瞒收入、虚开发票等违法行为。

　　四、不同地区和类型农民专业合作社税费监管案例分析

　　（一）不同地区监管实践案例

　　通过对东部发达地区、中部农业主产区和西部欠发达地区的典型案例分析，可以看出不同地区在农民专业合作社税费监管方面的差异化特征。

　　1.东部发达地区案例——江苏省常州市金坛区

　　常州市金坛区税务局在农民专业合作社税费监管方面进行了系统性创新。通过深入调研发现，大多数农民专业合作社的生产经营流程是社员自行采购种苗、种植养殖后通过合作社实现对外开票销售。针对这一特点，该局采取了以下监管措施：

　　一是借助行业协会引导规范建账立册。依托当地成立的农民专业合作社联合会等组织，由协会聘用专职会计的合作社日常会计账务处理较其他合作社规范。通过协会对辖区内合作社进行会计账务处理培训，明确核算流程和凭证使用规则。

　　二是用好税收政策解决经纪人开票问题。建议农产品经纪人、代理人成立个体工商户，在销售外购农产品时开具3%税率的增值税专用发票，实现"自然人销售—经纪人购买—经纪人销售环节开具3%专用发票—合作社购买—合作社销售开具9%税率的增值税专用发票"的业务流程，既能解决合作社外购农产品对外销售时无进项发票的难题，又能有效降低合作社将外购农产品错误适用免税政策的风险。

　　三是严格发票管理防范虚开风险。全面推进数电发票，强化身份管理，引导辖区内农产品纳税人使用数电发票，通过标签化管理降低非自产农产品免税发票开具风险。及时更新产能管理系统土地信息，根据亩均销售预警监测开票风险。

　　2.中部农业主产区案例——河南省扶沟县

　　扶沟县税务局积极围绕辖区乡村振兴发展布局，通过前置涉税服务助力农业企业发展。主要做法包括：

　　一是上门了解企业生产经营情况。深入农产品基地，了解企业生产经营、农产品采购及发票取得、进项抵扣等情况，向企业宣传农产品收购发票的相关规定及可能涉及的税收风险，把风险防范关口前移 。

　　二是实地查看核实业务真实性。通过实地查看企业生产经营能力、合同、资金流等相关资料，了解企业实际经营，掌握企业收购业务的真实性，帮助企业排除、防范和化解农产品增值税政策和发票领域等环节税收风险 。

　　三是精准响应涉税需求。襄城县税务局在上门走访粮食种植和深加工企业时了解到，豫襄江畔种植专业合作社联合社由于种植规模不断扩大急需粮食购销发票，该局第一时间核实情况，为合作社增加发票用量，并对农产品购销发票相关政策和发票开具过程中需要注意的事项进行了讲解 。

　　3.西部欠发达地区案例——云南省剑川县

　　剑川县农民专业合作社发展呈现出"数量多、规模小、分布散"的特点。截至2016年，该县农民专业合作社从2010年的9户迅速扩大到233户 。在税费监管方面面临的主要问题包括：

　　一是税收优惠政策系统性不够。各政策之间不协调，精准性不够，概念范围难以界定，操作难度较大 。

　　二是纳税主体特殊导致管理困难。设立过程和内部运作管理不规范，地域分布分散，征管难度大，财务核算不健全，执法风险较大 。

　　三是税收征管存在薄弱环节。征管战线长，管理难度大，思想认识不到位，信息化管理水平低 。

　　针对这些问题，剑川县税务局加强了与农业农村、市场监管等部门的协作，建立了信息共享机制，同时加强了对合作社负责人和财务人员的培训，提升其税法遵从度。

　　（二）不同类型合作社监管案例

　　根据业务类型，农民专业合作社可分为种植类、养殖类、农机服务类、农产品加工类等，不同类型的合作社在税费监管中面临着不同的挑战。

　　1.种植类合作社案例——湖南省湘阴县辉龙种植农民专业合作社

　　辉龙种植农民专业合作社在申报自产农产品免税业务时，申报的自产蔬菜产量与合作社实际种植面积、水肥供应能力等生产条件明显不符，数据偏差达两成以上。经税务部门调查核实，该合作社因缺乏专业财务知识，误将外购用于补充销售的蔬菜全部计入自产农产品产量，导致税收优惠错享，存在涉税风险 。

　　湘阴县税务局针对这一问题，迅速组建"涉农行业服务专干团队"，量身定制方案：指导合作社建立"自产外购双台账"，详细记录自产蔬菜种植面积、播种时间、采收数量；对外购蔬菜标注采购商、进货时间、数量及成本，实现"一类蔬菜一份记录、一笔交易一个凭证" 。同时加强对合作社负责人和财务人员的农产品免税政策辅导，避免政策错用。

　　2.养殖类合作社案例——新疆昌吉州奇台县丰裕农业服务专业合作社

　　丰裕农业服务专业合作社负责人坦言，前不久合作社在填写纳税申报表时，对政策理解存在偏差导致了错误享受免税政策。税务部门通过大数据分析比对发现了这一风险疑点，并电话提醒企业核查纠正 。

　　昌吉州税务局发挥税收大数据优势，推行申报中"智能审"，加强申报后"跟踪查"，强化全周期服务管理。通过建立风险预警机制，对辖区内合作社的申报数据进行实时监控，及时发现和纠正申报错误，有效防范了税收风险 。

　　3.农机服务类合作社案例——吉林省梨树县农机合作社

　　梨树县税务局在对农机合作社进行税费辅导时发现，许多合作社对农机服务的税收政策理解存在误区。例如，合作社里的农机对外租赁，属于单纯的财产租赁，需要按规定开票纳税；但如果是提供农业机耕服务，在农业中使用农业机械进行耕作，包括耕耘、种植、收割、脱粒、植物保护等业务就是免税的 。

　　针对这一问题，梨树县税务局采取"一社一策"清单管理，梳理适配的税收优惠政策，建立快速响应机制，确保政策咨询及时响应，申报难题及时解决。通过面对面辅导，帮助财务人员纠正易混淆项目，快速掌握申报要领 。

　　农产品加工类合作社案例——湖北省郧西县某蔬菜合作社

　　郧西县某蔬菜合作社在申报自产农产品免税业务时，错误地将外购种苗与自产蔬菜合并核算。郧西县税务局依托大数据平台分析比对，敏锐捕捉到这一异常数据，发现潜在风险疑点后，税务法治专员当天便上门开展"一对一"辅导，协助合作社规范核算方式，避免了纳税风险的产生 。

　　（三）成功经验与失败教训总结

　　通过对上述案例的深入分析，可以总结出以下成功经验和失败教训：

　　1.成功经验

　　（1）建立行业协会规范机制。江苏常州通过行业协会聘用专职会计，提高了合作社财务核算的规范性，这一做法值得推广。

　　（2）创新业务流程设计。通过设计合理的业务流程，如"自然人销售—经纪人购买—经纪人销售—合作社购买—合作社销售"的模式，既解决了实际操作难题，又有效防范了税收风险。

　　（3）运用大数据精准监管。新疆昌吉、湖北郧西等地通过大数据分析比对，及时发现申报异常，实现了精准监管。

　　（4）实施分类精准服务。梨树县的"一社一策"、湘阴县的"专干团队"等做法，针对不同合作社的特点提供个性化服务，提高了监管效率。

　　（5）加强部门协作联动。各地在实践中都认识到，单靠税务部门难以完成对合作社的有效监管，必须加强与农业农村、市场监管等部门的协作。

　　2.失败教训

　　（1）财务核算不规范问题突出。多数案例中都存在财务核算不规范的问题，如自产与外购混淆、成本核算不清等，这是导致税收风险的主要原因。

　　（2） 政策理解偏差普遍存在。从辉龙合作社误将外购蔬菜计入自产，到农机合作社混淆租赁与机耕服务，都反映出合作社对税收政策理解不深不透的问题。

　　（3）监管手段滞后于发展。部分地区仍采用传统的人工监管方式，难以及时发现和应对新型税收风险，必须加快信息化建设步伐。

　　（4）风险防控意识不强。一些合作社为了享受税收优惠，故意隐瞒真实经营情况，甚至参与虚开发票等违法活动，最终得不偿失。

　　（5）培训辅导不够及时到位。许多问题的产生与税务部门的培训辅导不及时、不到位有关，需要建立常态化的培训机制。

　　五、国外农民专业合作社税费监管经验借鉴

　　（一）美国经验：完善的法律体系与差异化税收政策

　　美国农民专业合作社的税费监管体系建立在完善的法律框架和差异化的税收政策基础之上。

　　1.法律体系完善。美国早在19世纪末就开始制定关于农民合作社的法律。1922年颁布的《卡帕—沃尔斯太德法》（Capper-Volstead Act）被称为农业合作社大宪章，为满足一定条件的农业合作社提供了一定程度的反托拉斯豁免。1926年通过的《合作社营销法》（Cooperative Marketing Act），允许农业合作社之间交换价格和其他市场信息而不违反反托拉斯法，并在美国农业部设立了相应机构，协助农业合作社收集和分享市场信息。

　　2.税收政策差异化。美国对农民专业合作社实行差异化的税收政策，主要体现在以下几个方面：

　　一是税收优惠力度大。美国法律对主要与社员进行交易的合作社免除公司所得税，避免双重征税，一般农业合作社平均只有工商企业纳税的1/3左右 。

　　二是税收制度不断完善。1916年的联邦税法免除了农业合作社为成员销售农产品经营收入的税收，1921年的税法将这一规定扩大到采购合作社。1954年的税法规定将合作社盈余分配中的按股分红额、惠顾偿还金和分配给成员的非惠顾活动收入从农业合作社纳税基数中扣除，这使得农业合作社的税收大大降低。

　　三是税收监管严格。美国税务部门对合作社的监管重点是确保其主要与社员进行交易，防止非社员交易比例过高而失去免税资格。同时，要求合作社必须保持完整的财务记录，详细记录与每个成员的交易情况。

　　3.专门机构管理。美国政府设有农业部农业合作社管理局，专门负责农民合作社发展事务。美国农业部乡村发展局及其下设的乡村商业—合作社处负责对合作社的教育、研究和咨询支持，投入大量经费和人员编制农业合作社指南和运营管理手册。

　　（二）欧盟经验：政府主导的监管模式与税收优惠政策

　　欧盟各国在农民专业合作社税费监管方面形成了政府主导的监管模式，注重通过税收优惠政策促进合作社发展。

　　1.政府主导监管。欧盟各国普遍建立了政府主导的合作社监管体系。例如，荷兰政府设有专门的合作社管理部门，负责制定合作社政策、监督合作社运营等。德国政府通过立法明确了合作社的法律地位，并设立专门机构负责监管。

　　2.税收优惠政策多样。欧盟各国对农民专业合作社提供了丰富的税收优惠政策：

　　（1）法国农业合作社享受税收减免优惠，优惠程度视合作社经营对象有所不同。法国所有企业必须交纳盈利后36%的利润税和一定的工资税，而合作社则免征 。

　　（2）德国政府制定了系列的免税、优惠税收规则，如农民合作社可以免交营业税、机动车船税；为企业提供服务、农机出租服务的合作社可以免交法人税；合作社的利润用于扩大再投资可以免征企业所得税；合作社的燃料、电力用量超过一定额度后可以享受80%的税收减免 。

　　（3）荷兰税收政策向农民倾斜，相比于企业要征收公司税和所得税，农业合作社利润只征一次税 。

　　3.严格的准入和监管。欧盟各国对合作社的成立和运营都有严格的要求。例如，荷兰法律规定，农业合作社必须具有两个管理机构即成员大会和董事会，监事会在荷兰农业合作社中也很常见。同时，要求合作社必须保持透明的财务制度，定期公布财务报告。

　　（三）日本经验：农协体系的税收优惠与政府支持

　　日本的农协体系在农民专业合作社税费监管方面形成了独特的模式。

　　1.完善的农协体系。日本农协是一个覆盖全国的庞大组织体系，形成了中央—都道府县—市町村的三级结构。中央层面包括全国农业协同组合中央会（JA全中）、全国农业协同组合联合会（JA全农）、农林中央金库、全国农业协同组合互助保险联合会、全国农业协同组合医疗卫生联合会等机构。

　　2.税收优惠政策优厚。日本政府给予农协远优于一般企业的税收政策：

　　一是所得税优惠。一般公司和企业缴纳62%的所得税和35.5%的法人税，而农协只需分别缴纳39%和27% 。

　　二是地方税优惠。各种地方税，一般企业交纳50%~60%，农协只交43% 。

　　三是其他税收优惠。日本政府多年来对农协实行低税制，在关税、消费税等方面也给予了诸多优惠政策。

　　3.政府大力支持。日本政府通过立法明确农协的地位和职能，为农协发展提供法律保障。同时，政府在资金、技术、人才等方面给予大力支持。例如，政府通过每年拨款对农业合作社生产活动进行资金支持，用于缓解和解决大型水利设施建造、农产品价格补贴和农业生产资金短缺等问题。

　　4.严格的内部监管。日本农协建立了严格的内部监管制度，包括财务审计、业务监督、成员监督等多个层面。同时，政府相关部门也会定期对农协进行检查和审计，确保其规范运营。

　　（四）对中国的启示

　　通过对美国、欧盟、日本等国家和地区农民专业合作社税费监管经验的分析，可以得出以下启示：

　　1.建立完善的法律体系。美国、欧盟、日本都建立了完善的合作社法律体系，为税费监管提供了法律依据。中国应加快修订完善《农民专业合作社法》，进一步明确合作社的税收地位、优惠政策、监管要求等，为税费监管提供更加明确的法律支撑。

　　2.实施差异化的税收政策。各国都根据合作社的不同类型和业务特点，制定了差异化的税收政策。中国可以借鉴这一经验，对不同类型、不同规模的合作社实行差别化的税收优惠政策，既保证政策的公平性，又提高政策的针对性和有效性。

　　3.建立专门的监管机构。美国设有农业部农业合作社管理局，日本建立了三级农协体系，都有专门的机构负责合作社事务。中国应考虑在农业农村部设立专门的合作社管理机构，统筹协调合作社发展和监管事务。

　　4.加强政府支持力度。各国政府都在资金、技术、人才等方面给予合作社大力支持。中国应加大对合作社的财政支持力度，设立专项扶持资金，同时加强对合作社管理人员的培训，提升其经营管理水平。

　　5.建立严格的监管制度。各国在给予合作社税收优惠的同时，都建立了严格的监管制度，确保优惠政策不被滥用。中国应建立健全合作社税费监管制度，加强对合作社财务核算、交易行为、税收申报等环节的监管，防范税收风险。

　　6.注重信息化建设。虽然上述国家的经验介绍中没有详细提及信息化建设，但从其监管效率来看，信息化手段的运用是必不可少的。中国应加快建设全国统一的合作社信息管理平台，实现部门间信息共享，提高监管效率。

　　六、优化农民专业合作社税费监管的建议

　　（一）法律法规完善建议

　　基于前述分析，针对当前农民专业合作社税费监管法律法规体系存在的问题，提出以下完善建议：

　　1.修订完善《农民专业合作社法》相关条款。建议在法律层面进一步明确农民专业合作社的税收地位，将税收优惠政策上升为法律条款，增强政策的权威性和稳定性。具体建议包括：在法律中明确规定农民专业合作社享受税收优惠的条件和范围；明确税务机关对合作社的监管权限和程序；建立合作社税收违法行为的法律责任体系，加大对虚开发票、骗税等违法行为的处罚力度；规定合作社必须建立健全财务会计制度，为每个成员设立成员账户，准确核算与成员的交易情况。

　　2.制定《农民专业合作社税收管理条例》。建议国务院制定专门的《农民专业合作社税收管理条例》，作为《税收征收管理法》的配套法规，对合作社税收征管作出具体规定。条例应包括以下内容：合作社税务登记的特殊要求，如成员信息采集、土地面积登记等；纳税申报的具体要求，包括申报期限、申报内容、报送资料等；税收优惠的申请、审批、备案程序；发票管理的特殊规定，区分自产与非自产农产品的开票要求；税务检查的重点内容和程序；违法行为的认定标准和处罚措施。

　　3.完善部门规章和规范性文件。建议财政部、税务总局等部门加快制定和完善相关配套政策：

　　一是修订完善财税〔2008〕81号文件。建议根据农业发展新形势，扩大免税范围，将更多农业生产资料纳入免税范围；明确自产农产品的认定标准，包括种植、养殖的具体要求；规范合作社兼营业务的税收处理，对既从事农业生产又从事农产品加工的合作社，明确不同业务的税收政策。

　　二是制定农民专业合作社财务制度实施细则。建议财政部会同农业农村部尽快出台《农民专业合作社财务制度实施细则》，对成员账户设置、财务核算方法、会计凭证管理等作出详细规定，为合作社规范财务核算提供操作指南。

　　三是建立税收优惠政策动态调整机制。建议建立定期评估制度，每3-5年对农民专业合作社税收优惠政策进行一次全面评估，根据农业发展需要和税收征管实际，适时调整优惠政策，确保政策的科学性和合理性。

　　（二）监管体系优化建议

　　针对当前监管体系存在的问题，提出以下优化建议：

　　1.明确部门职责，建立协调机制。建议建立"政府主导、部门协同、社会参与"的监管体系：

　　一是明确各部门职责边界。农业农村部门负责合作社的登记注册、日常指导和服务，重点监管合作社的组织建设、成员权益保护等；税务部门负责税收征管，重点监管合作社的纳税申报、发票使用、税款缴纳等；市场监管部门负责营业执照管理，重点监管合作社的市场主体资格；财政部门负责相关补贴政策的制定和执行，重点监管财政资金的使用情况。

　　二是建立部门协调机制。建议成立由政府分管领导牵头，农业农村、税务、市场监管、财政等部门参与的农民专业合作社发展协调小组，定期召开联席会议，协调解决合作社发展和监管中的重大问题。建立信息共享平台，实现部门间信息实时交换，避免监管真空和重复监管。

　　三是建立联合执法机制。针对虚开发票、骗税等违法行为，建立农业农村、税务、公安等部门联合执法机制，形成监管合力。

　　2.统一监管标准，规范执法行为。建议制定统一的农民专业合作社税费监管标准体系：

　　一是制定统一的审核标准。建议税务总局制定《农民专业合作社税收优惠审核工作规范》，明确各类税收优惠的审核标准、审核流程、审核时限等，避免因理解不同导致的执法标准不一。规范审核文书格式，统一审核意见表述，提高审核工作的规范性。

　　二是建立风险评估标准。制定农民专业合作社税收风险评估指标体系，包括生产能力评估标准、销售合理性评估标准、财务规范性评估标准等，为基层税务人员提供风险识别和评估的依据。

　　三是规范处罚标准。制定统一的违法行为处罚标准，明确不同违法行为的处罚幅度，避免自由裁量权过大导致的执法不公。

　　3.创新监管方式，提高监管效能。建议采用"分类监管、精准施策"的方式：

　　一是实施分类管理。根据合作社的经营规模、业务类型、信用等级等因素，将合作社分为A、B、C三类，实行差异化管理。对A级（诚信经营）合作社简化管理程序，提供便利化服务；对B级（一般经营）合作社加强日常监管，定期开展辅导；对C级（风险较高）合作社实施重点监控，增加检查频次。

　　二是推行网格化管理。借鉴江苏常州的经验，以乡镇或村为单位划分监管网格，每个网格配备专职或兼职的税收管理员，负责网格内合作社的日常监管和服务。税收管理员要定期走访合作社，了解生产经营情况，提供政策辅导，及时发现和解决问题。

　　三是建立信用评价体系。建立农民专业合作社纳税信用评价体系，将纳税申报、税款缴纳、发票使用、接受检查等情况纳入评价指标，每年进行一次信用评定。根据信用等级实施差异化管理，对信用等级高的合作社给予更多便利和优惠，对信用等级低的合作社加强监管。

　　（三）技术手段创新建议

　　技术创新是提升农民专业合作社税费监管效能的重要途径，建议从以下几个方面推进：

　　1.建设全国统一的信息管理平台。建议建设覆盖全国的农民专业合作社信息管理平台，实现对合作社的全生命周期管理：

　　平台应包括以下功能模块：成员管理模块，记录合作社成员基本信息、出资情况、交易记录等；生产管理模块，记录合作社的生产规模、种植面积、养殖数量等信息；财务核算模块，提供标准化的财务核算工具，自动生成财务报表；税收管理模块，实现网上申报、发票开具、优惠备案等功能；数据分析模块，对合作社的经营数据进行分析，发现异常情况。

　　平台建设应遵循以下原则：统一性原则，全国使用统一的平台，避免各地重复建设；开放性原则，平台应与农业农村、税务、市场监管等部门的信息系统对接，实现数据共享；安全性原则，建立完善的数据安全保障机制，确保合作社信息安全；便民性原则，平台操作应简单易用，方便合作社使用。

　　2.推广应用数字化监管工具。建议开发和推广一系列数字化监管工具：

　　一是智能审核系统。开发基于大数据和人工智能的智能审核系统，自动比对合作社的申报数据、发票数据、财务数据等，发现异常情况并自动预警。例如，系统可以自动比对合作社的种植面积与销售数量，发现虚报销售的情况；自动比对成员交易记录，发现非成员交易比例过高的问题。

　　二是风险预警系统。建立税收风险预警模型，设置预警指标和预警阈值。当合作社的某项指标超过预警阈值时，系统自动发出预警信息，提醒税务人员进行核查。预警指标应包括：销售额异常增长、发票开具异常、税负率异常、成员交易比例异常等。

　　三是移动监管APP。开发移动监管APP，方便税务人员进行现场检查。APP应具备以下功能：现场采集合作社生产经营信息；实时查询合作社的税收信息；现场开具检查记录；即时上传检查结果等。

　　3.推进发票电子化改革。建议全面推进农民专业合作社发票电子化：

　　一是推广使用数电发票。数电发票具有开具便捷、信息完整、实时传输等优点，有利于加强发票管理。建议加快推进数电发票在农民专业合作社中的应用，通过标签化管理降低非自产农产品免税发票开具风险。

　　二是建立电子发票管理系统。建立覆盖发票申领、开具、传输、查验全过程的电子发票管理系统，实现发票信息的实时监控。系统应能够自动识别异常开票行为，如短期内大量开票、开票金额与经营规模不符等。

　　三是推行电子会计凭证。鼓励合作社使用电子会计凭证，通过电子凭证系统实现发票、入库单、出库单等凭证的电子化管理，提高财务核算的规范性和效率。

　　（四）服务能力提升建议

　　提升服务能力是优化农民专业合作社税费监管的重要保障，建议从以下几个方面着手：

　　1.加强人员培训，提升业务能力。建议建立分层次、分类别、全覆盖的培训体系：

　　一是加强对税务人员的培训。定期组织基层税务人员参加农民专业合作社税费监管专题培训，培训内容包括：农民专业合作社基础知识，了解合作社的组织形式、运作模式、业务特点等；税收政策解读，深入理解各项税收优惠政策的适用条件和操作要求；农业生产知识，掌握主要农作物的种植周期、产量水平、成本构成等；财务会计知识，熟悉合作社的财务核算方法和会计制度；风险识别技能，学会识别虚开发票、骗税等违法行为。

　　二是加强对合作社人员的培训。通过举办培训班、专题讲座、现场辅导等方式，加强对合作社负责人、财务人员的培训。培训内容应包括：税收政策宣传，让合作社人员了解税收优惠政策和纳税义务；财务知识培训，提高合作社人员的财务管理水平；操作技能培训，教会合作社人员如何进行纳税申报、开具发票等；风险警示教育，提高合作社人员的风险意识和法律意识。

　　三是建立培训效果评估机制。通过考试、考核、问卷调查等方式，评估培训效果，及时调整培训内容和方式，确保培训取得实效。

　　2.优化纳税服务，提高办税效率。建议为农民专业合作社提供个性化、便利化的纳税服务：

　　一是设立专门服务窗口。在办税服务厅设立农民专业合作社专门服务窗口，配备熟悉合作社业务的工作人员，为合作社提供"一站式"服务。窗口应提供政策咨询、申报辅导、发票办理等服务。

　　二是提供上门服务。对地处偏远、交通不便的合作社，提供上门服务，包括上门办理税务登记、上门辅导纳税申报、上门进行政策宣传等。

　　三是推行预约服务。建立预约服务机制，合作社可以通过电话、网络等方式预约办税时间，税务机关根据预约情况合理安排人员，减少合作社的等待时间。

　　四是开展定制化服务。根据不同类型合作社的特点，提供定制化的服务。例如，对种植类合作社重点辅导农产品免税政策；对农机服务合作社重点辅导农机作业免税政策；对加工类合作社重点辅导农产品加工的税收政策。

　　3.建立社会化服务体系。建议充分发挥社会力量的作用，建立多元化的服务体系：

　　一是发挥行业协会作用。支持各地成立农民专业合作社联合会或行业协会，通过协会开展政策宣传、业务培训、信息交流等活动。鼓励协会聘用专业会计人员，为合作社提供代理记账服务，提高合作社的财务核算水平。

　　二是培育中介服务机构。鼓励和支持会计师事务所、税务师事务所等中介机构为合作社提供专业服务，包括财务审计、税务代理、咨询顾问等。通过政府购买服务的方式，为经济欠发达地区的合作社提供免费或低收费的中介服务。

　　三是建立志愿服务队伍。组建由退休税务干部、会计师、农业技术人员等组成的志愿服务队伍，为合作社提供义务咨询、辅导等服务。

　　四是加强部门协同服务。建立农业农村、税务、市场监管、金融等部门联合服务机制，定期开展"送政策、送服务"活动，为合作社提供全方位的服务。

　　（五）风险防控机制建设建议

　　建立健全风险防控机制是确保农民专业合作社税费监管有效运行的关键，建议从以下几个方面构建：

　　1.建立全链条风险防控体系。借鉴湖南临澧的经验，构建"事前提醒、事中监控、事后辅导"的全链条税收风险防控机制 ：

　　事前预防：在合作社成立时，税务部门应及时介入，了解合作社的经营计划、成员构成等基本情况，开展税收政策宣传，提醒注意事项。在合作社开展业务前，对其进行风险评估，根据评估结果提供个性化的风险防控建议。

　　事中监控：建立实时监控系统，对合作社的生产经营、发票开具、纳税申报等情况进行全程监控。发现异常情况及时预警，采取约谈、实地核查等措施，防止风险扩大。

　　事后评估：定期对合作社的税收遵从情况进行评估，分析存在的问题和风险点。对发现的问题及时进行辅导和纠正，对违法行为依法进行处理。

　　2.完善风险识别和评估机制。建议建立科学的风险识别和评估体系：

　　一是建立风险指标体系。设计涵盖生产能力、销售规模、财务状况、纳税行为等多个维度的风险指标体系。主要指标包括：亩均产量指标，评估合作社的生产能力是否与销售规模匹配；成员交易比例指标，监控非成员交易是否超过规定比例；税负率指标，分析合作社的税负是否合理；发票开具指标，监控发票开具的频次、金额是否正常；资金流指标，分析合作社的资金往来是否与业务相符。

　　二是开发风险评估模型。利用大数据技术，开发风险评估模型，对合作社进行风险评级。模型应能够自动采集和分析合作社的各类信息，计算风险得分，将合作社分为低风险、中风险、高风险三个等级。

　　三是建立风险应对机制。根据风险等级采取差异化的应对措施：对低风险合作社，以服务为主，定期进行政策辅导；对中风险合作社，加强日常监管，增加检查频次；对高风险合作社，实施重点监控，必要时进行税务稽查。

　　3.强化重点领域风险防控。针对易发风险的重点领域，采取专项防控措施：

　　一是虚开发票风险防控。重点监控以下行为：无实际生产能力却大量开具发票；发票开具金额与生产规模严重不符；发票流向异常，如向非农业企业大量开具农产品发票；资金回流现象，即销售资金最终回到开票方。对发现的虚开发票行为，要及时移交稽查部门查处。

　　二是骗税风险防控。加强对合作社享受税收优惠条件的审核，重点核查：成员身份的真实性；自产农产品的认定；免税范围的界定；申报数据的准确性。建立农产品产地追溯系统，通过土地信息、种植记录等核实农产品的真实性。

　　三是财务核算风险防控。加强对合作社财务核算的监督，重点检查：是否按规定设置成员账户；是否准确核算成员交易；是否正确区分应税和免税项目；是否如实反映经营成果。对财务核算不规范的合作社，要限期整改，整改不到位的取消税收优惠资格。

　　4.建立应急处置机制。针对可能出现的重大税收风险和突发事件，建立应急处置机制：

　　一是制定应急预案。针对虚开发票案件、群体性税收事件、重大政策调整等情况，制定详细的应急预案，明确应急处置的组织领导、工作流程、责任分工等。

　　二是建立快速反应机制。建立24小时值班制度，确保能够及时发现和处置突发事件。一旦发生重大风险事件，相关部门要立即启动应急程序，迅速开展调查处理。

　　三是加强舆情监控。建立舆情监控系统，及时了解社会对农民专业合作社税费监管的反映，对负面舆情要及时回应和处理，避免造成不良影响。

　　七、结论与展望

　　（一）主要研究结论

　　通过对我国农民专业合作社税费监管政策法规现状、执行难点、典型案例以及国外经验的深入研究，本报告得出以下主要结论：

　　1.政策法规体系初步建立但有待完善。我国已建立以《农民专业合作社法》为核心，以财税〔2008〕81号文件等为支撑的税费监管政策法规体系，为农民专业合作社发展提供了基本的制度保障。但仍存在法律层级不高、政策系统性不强、操作规范不明确等问题，需要进一步完善。

　　2.执行难点多且相互交织。当前农民专业合作社税费监管在执行中面临监管主体职责不清、监管标准不统一、信息化手段不足、基层执法能力薄弱、合作社自身管理不规范等多重挑战。这些问题相互交织，增加了解决的难度。

　　3.地区和类型差异明显。不同地区、不同类型的农民专业合作社在税费监管中呈现出明显的差异化特征。东部发达地区监管相对规范，中西部地区面临更多困难；种植类、养殖类合作社问题较多，农机服务类、加工类合作社相对规范。

　　4.违法犯罪问题不容忽视。近年来，一些不法分子利用农民专业合作社税收优惠政策进行虚开发票、骗税等违法犯罪活动，涉案金额巨大，严重扰乱了税收征管秩序，必须引起高度重视。

　　5.国外经验值得借鉴。美国、欧盟、日本等国家在农民专业合作社税费监管方面积累了丰富经验，包括完善的法律体系、差异化的税收政策、专门的监管机构、严格的监管制度等，对我国具有重要的借鉴意义。

　　6.优化路径清晰可行。基于问题分析和经验借鉴，本报告提出了包括完善法律法规、优化监管体系、创新技术手段、提升服务能力、建设风险防控机制等在内的系统性优化建议，这些建议具有较强的针对性和可操作性。

　　（二）未来发展展望

　　展望未来，随着乡村振兴战略的深入实施和农业现代化的加快推进，农民专业合作社将迎来新的发展机遇，税费监管也将呈现新的发展趋势：

　　1.法治化水平将显著提升。预计未来几年，我国将加快修订完善《农民专业合作社法》，制定专门的税收管理条例，建立健全配套制度，形成更加完善的法律体系。税收执法将更加规范，执法标准将更加统一，合作社的合法权益将得到更好保护。

　　2.数字化监管将全面推进。随着数字经济的发展和税收征管改革的深化，数字化监管将成为主流。全国统一的信息管理平台将建成使用，大数据、人工智能等技术将广泛应用于风险识别、智能审核、精准监管等领域，监管效率和质量将大幅提升。

　　3.服务体系将更加完善。政府部门将进一步转变职能，从管理型向服务型转变。多元化的服务体系将形成，包括政府部门的公共服务、行业协会的自律服务、中介机构的专业服务、志愿者的公益服务等，为合作社提供全方位、多层次的服务。

　　4.风险防控将更加精准。基于大数据分析的风险识别和评估体系将建立完善，对不同风险等级的合作社将实施差异化管理。重点领域的风险防控将加强，虚开发票、骗税等违法行为将得到有效遏制。

　　5.国际合作将不断深化。随着"一带一路"建设的推进，我国将加强与其他国家在农民专业合作社发展和监管方面的交流合作，学习借鉴国际先进经验，提升我国农民专业合作社的国际竞争力。

　　（三）研究局限性与未来研究方向

　　1.本研究虽然对农民专业合作社税费监管问题进行了较为全面的分析，但仍存在一些局限性：

　　（1）研究范围有限。本研究主要基于公开资料和典型案例进行分析，缺乏大规模的实地调研数据支撑。未来研究应扩大调研范围，获取更多一手资料，提高研究的科学性和准确性。

　　（2）深度分析不足。由于篇幅限制，本研究对一些问题的分析还不够深入，如不同地区监管模式的比较、不同类型合作社的差异化监管等。未来研究可以选择特定问题进行深入研究。

　　（3）前瞻性有待加强。本研究主要基于现状分析和经验总结，对未来发展趋势的预测还需要进一步验证。未来研究应加强对新技术、新政策的跟踪研究，提高研究的前瞻性。

　　2.基于上述局限性，建议未来研究重点关注以下方向：

　　一是开展实证研究。通过问卷调查、深度访谈、案例研究等方法，深入了解农民专业合作社税费监管的实际情况，为政策制定提供数据支撑。

　　二是加强比较研究。比较分析不同地区、不同类型合作社的监管模式和效果，总结成功经验，为推广应用提供依据。

　　三是深化专题研究。选择虚开发票风险防控、数字化监管平台建设、社会化服务体系构建等重点问题进行深入研究，形成专题研究成果。

　　四是开展国际比较研究。系统研究更多国家的农民专业合作社税费监管经验，特别是发展中国家的经验，为我国提供更多借鉴。

　　五是加强前瞻性研究。研究新技术（如区块链、物联网等）在合作社税费监管中的应用前景，探索监管新模式。

　　总之，农民专业合作社税费监管是一项系统工程，需要政府部门、合作社、社会各界共同努力。通过完善法律法规、优化监管体系、创新技术手段、提升服务能力、加强风险防控，必将构建起更加科学、规范、高效的税费监管体系，促进农民专业合作社健康有序发展，为乡村振兴战略的实施作出更大贡献。

　　本文标题：唐塔飞燕：农民专业合作社税费监管研究报告

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